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落实义务教育教师工资待遇,三年可期
2019-03-14
中国教育报
作者:赵秀红

  “持续抓好义务教育教师工资待遇落实”,李克强总理在今年的政府工作报告中明确提出。这句话是感性的,是国家对于义务教育教师的关心与重视;更是理性的,是对各级政府落实教师待遇的督促。

  在两会之前,各省也出台了相关政策,时间表不尽一致,如内蒙古提出“年内解决”,江苏、广西、贵州、四川、甘肃、青海、吉林等省份提出“力争用三年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题”。

  早在1994年颁布的《中华人民共和国教师法》就提出:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高”。2018年,国务院《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》提出,力争用三年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题,凡未达到要求的地区要限期整改达标,财力较强的省份要加快进度。如今,义务教育教师工资待遇被当作“优先级”在政府工作报告中提出。这个话题引起了两会内外的高度关注,记者就此采访了代表委员和相关专家。

  25年的政策演变

  “教师工资待遇的法律法规、政策在这20多年里有所变动,政府力图提高教师的工资水平,尤其是2009年以来教师工资水平有了明显提高。”北京师范大学教育学部教育经济研究所教授杜屏梳理了这一时期的政策沿革:

  1994年颁布实施的《教师法》提出提高教师待遇问题。2015年修订的《义务教育法》提出“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇,改善教师工作和生活条件”,对教师的待遇权利做了法律上的进一步完善。

  而在2008年,国办发布“133号文件”——《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》,规定从2009年1月1日起义务教育学校实施绩效工资。

  为整体加强教师队伍建设,吸引和稳定艰苦边远地区农村教师,2013年中央1号文件提出,对连片特困地区教师发放生活补助。2015年,国家推出《乡村教师支持计划(2015—2020年)》,延续了之前的政策精神,明确提出“各地要依法依规落实乡村教师工资待遇政策,依法为教师缴纳住房公积金和各项社会保险费”,这已不仅仅是工资水平提高,还须保障福利待遇。

  杜屏说,以上政策的落实,若单一考虑基本工资部分,多数地区实现了教师基本工资“不低于”或“略高于”当地公务员的工资水平。有的地方公务员有年底一次性奖励和其他绩效奖励,一旦将各种津贴补助、奖金等基本工资以外的收入来源加进来,相比同等条件下的公务员,教师总的收入水平就偏低。

  2018年2月,中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,再次强调“中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”。

  “相比《教师法》,这里提法有所变化——‘工资收入水平’,加了‘收入’两字。这里讲的收入不仅包括平时的工资,还加上年终奖等,以此保障中小学教师的收入水平。”杜屏说。

  政策需要落地。国家在20多年间陆续出台保障义务教育教师工资待遇政策,总体的执行情况如何?从一个学者角度来看,杜屏认为,义务教育教师总体工资水平在大幅提升,在结构上改变了那种单一工资制,干好干坏一个样,导向上是优劳优酬,理论上和政策导向是好的,但是从实施层面和整个机制的保障上看,有待改进和完善的空间还不小。

  落实教师待遇难在何处

  义务教育教师工资待遇的话题,很容易让人联想到“4%”——财政性教育经费占GDP的4%,4%目标自从提出到逐步实现,经过了20年的努力。如今,落实义务教育教师工资待遇也成为中国教育人魂牵梦萦的期盼。

  为何落实这么难?

  杜屏认为,最大的症结是不同级别政府之间支出责任分担不明确,县级财政负担沉重,导致教师绩效工资经费来源保障不足。我国义务教育管理体制实行“县级为主、省级统筹”。虽然中央给贫困地区转移支付,但是没有明确规定中央、省和县三级政府各自具体数额和比例,在实际执行中存在政府层级间的博弈。

  “由于地区间经济发展不平衡,教师绩效工资的高低主要取决于县级经济的发展水平,导致义务教育学校教师工资省际、县际间差距较大。再者,近年来我国公共服务支出不断加大,相当部分县级政府财力匮乏,转移支付资金难以满足需求。县级财力不足是落实义务教育学校教师绩效工资、艰苦边远地区农村中小学教师津贴、对集中连片特困地区乡村教师生活补助制度面临的困难和挑战。”杜屏说。

  另一个现实是,当前没有明确和稳定的公共部门人员和教师的工资增长机制,在我国义务教育经费总量不断增加的情况下,教育经费支出中教师人员经费的占比较小,“重物不重人”,教师工资增长投入不足,进而导致教师收入水平偏低。

  显示,2013年,在我国小学、初中的事业费支出中,人员费比例分别为64.3%、60.2%;2011年,国际上的相应比例分别是76.5%(63国平均数)、74.6%(52国平均数)。

  另外,杜屏认为,教师的工资结构有待进一步完善。工资结构需要处理好两个问题,即教师工资结构中基本工资与绩效工资的比例。如果绩效部分占比太低,分配体现绩效不够,不能起到激励的作用;如果基本工资部分占比较低,有可能会影响到工资的保障职能和递延补偿的作用。当前,教师工资结构的这两种问题均不同程度地存在。

  教师待遇如何确保落实

  在今年的两会上,据记者粗略,至少有三四十位代表、委员从不同角度提出提高中小学教师工资待遇的建议、提案。有来自教育领域的刘希娅代表、庞丽娟代表、倪闵景委员、田刚委员等,还有教育领域之外的欧宗荣委员等。

  “对于落实义务教育教师的工资待遇,首先不能给任何地区‘讨价还价’的余地,必须严格按时间节点要求检查各地落实情况,要通报各地的具体落实情况,并依法追究不依法保障教师工资待遇的地方政府的责任。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为,此前,虽然《教师法》规定了要保障教师工资待遇,可是对于不依法保障教师工资待遇的地方政府,并没有相应的问责机制。

  在杜屏看来,首先要厘清各级政府对教师工资的支出责任,明确落实教师工资的来源和渠道。在2018年国务院办公厅公布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》对义务教育事权和支出责任划分的现有体制格局情况下,需要建立以省级政府统筹的教师工资保障机制,加大省一级的责任,确定省以下各级政府的经费分担责任,落实中央安排的转移支付和地方各级政府的资金投入,承担与其职责和财力相应的教师工资支出经费数额,加大对财力比较薄弱县区的转移支付力度。

  优化教育财政经费支出结构,也是应对之策。当物质办学条件达到一定水平后,有必要调整教育经费的支出结构,增加人员经费在教育经费支出中的比重,以提高教师工资水平和教师的职业声望。全国人大常委会委员、民进中央副主席、北京师范大学教授庞丽娟就提出,要优先保障乡村教师工资性投入,“各级政府就是要优化财政投入结构,把改善与提高教师待遇作为教育财政投入的重点战略性支持领域,优先保障对教师特别是乡村教师的工资性投入,以优先满足乡村教师队伍建设需要,优先保障乡村教师队伍建设”。

  进一步完善教师工资结构,也成为呼声较高的建议。全国人大代表、重庆谢家湾小学校长刘希娅则建议,各级政府部门修改教师绩效方案,在逐年提高教师工资水平的基础上,加大财政投入,提高绩效工资总量,按教师人均增加奖励性绩效工资的方式拨付到校,提升学校自主办学的空间,确保最优秀的、贡献最大的教师拿到最高的奖励性绩效工资。改进绩效考核评价方式,加大学校层面绩效分配的自主权。

  “还有一点,要加强推进预算公开。发挥《预算法》对基层财政的监督作用,增强基层财政制度的规范化和透明度,‘确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平’,以促使地方教育财政整体统筹,做好教师工资足额兑付的预算。”杜屏最后说。

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